Chặng đường dài của ASEAN hướng tới Bộ Quy tắc Ứng xử ở Biển Đông - Trần Quang

Giới thiệu

Trong một phần tư thế kỷ qua, các nước thành viên Hiệp hội các quốc gia Đông Nam Á (ASEAN) đã bắt đầu một “chặng đường dài” để đạt được một Bộ quy tắc ứng xử ở Biển Đông (COC) với Trung Quốc. Tình hình tiến triển chậm chạp một cách khó nhọc, nhưng động lực đã được tích lũy trong 18 tháng qua. Tháng 5/2017, Trung Quốc và các thành viên ASEAN đã đạt được thỏa thuận về một Dự thảo khung COC tại Cuộc họp các quan chức cấp cao (SOM) lần thứ 14 của họ về việc thực thi Tuyên bố về ứng xử của các bên ở Biển Đông (DOC) được tổ chức ở Quý Dương, tỉnh Quý Châu. Giai đoạn tiếp theo sẽ là mở các cuộc tham vấn chính thức về văn bản và thời gian hoàn thiện COC.

<!>

Ngay khi các sáng kiến ngoại giao tích cực này đang phát triển, đã có những tín hiệu báo hiệu rằng cam kết “tự kiềm chế” của Trung Quốc trên thực tế lại là “đèn xanh” cho việc quân sự hóa hơn nữa các đảo nhân tạo của nước này ở quần đảo Trường Sa và sự hiện diện quân sự ở Biển Đông. Chẳng hạn, ngày 29/6/2017, tổ chức Sáng kiến minh bạch hàng hải châu Á (AMTI) đã đưa tin: “Hình ảnh mới cho thấy trong khi Trung Quốc đang duy trì sự chú ý tập trung vào các cuộc đàm phán của nước này với các quốc gia Đông Nam Á về những nguyên tắc cơ bản nhằm quản lý các tranh chấp ở Biển Đông, việc xây dựng các cơ sở hạ tầng quân sự và lưỡng dụng của nước này trên quần đảo Trường Sa vẫn tiếp diễn. Các hầm trú tên lửa, cơ sở hạ tầng rađa/liên lạc và các cơ sở hạ tầng mới khác đang được đưa tới đá Chữ Thập, đá Vành Khăn và đá Subi, cho thấy mặc dù khu vực đang tham gia thảo luận hòa bình, Trung Quốc vẫn cam kết với việc phát triển các khả năng triển khai sức mạnh của nước này”.

ASEAN bắt đầu chặng đường dài, 1992-2011

ASEAN lần đầu tiên can dự vào các vấn đề về Biển Đông vào tháng 7/1992 khi Trung Quốc và Việt Nam bị lôi kéo vào một cuộc tranh chấp về các hoạt động thăm dò dầu khí gần bãi Tư Chính. ASEAN đã đưa ra một tuyên bố trong đó hối thúc các bên không được nêu tên “hành xử kiềm chế” và lần đầu tiên kêu gọi “tất cả các bên có liên quan áp dụng các nguyên tắc được ghi trong Hiệp ước thân thiện và hợp tác ở Đông Nam Á làm cơ sở để thiết lập một bộ quy tắc ứng xử quốc tế ở Biển Đông”.

Lời kêu gọi tự kiềm chế của ASEAN đã không nhận được sự chú ý. Cuối năm 1994/đầu năm 1995, Trung Quốc đã chiếm đá Vành Khăn – một cấu trúc địa hình ở quần đảo Trường Sa mà Philippines tuyên bố chủ quyền. Các ngoại trưởng ASEAN giờ đây bày tỏ “sự quan ngại nghiêm trọng” của họ và hối thúc các bên liên quan “kiềm chế thực hiện các hành động gây bất ổn tình hình”. Philippines đã vận động hành lang các nước thành viên cùng khối thông qua một bộ quy tắc ứng xử mà sẽ kiềm chế sự xâm phạm hơn nữa của Trung Quốc. 
5 năm sau, vào tháng 3/2000, ASEAN và Trung Quốc đã trao đổi dự thảo Bộ quy tắc ứng xử của mỗi bên và nhất trí hợp nhất chúng thành một văn bản cuối cùng. Tuy nhiên, 4 lĩnh vực bất đồng chủ yếu tỏ ra không thể giải quyết được, đó là: phạm vi địa lý, những hạn chế về xây dựng trên các cấu trúc địa hình đã và chưa bị chiếm giữ, các hoạt động quân sự ở các vùng biển gần kề quần đảo Trường Sa, và việc liệu các ngư dân được phát hiện ở các vùng biển tranh chấp có thể bị tạm giữ và bắt giữ hay không.

Sau 2 năm 8 tháng, các nước thành viên ASEAN đã nhượng bộ và ký kết một tuyên bố chính trị không có tính ràng buộc với Trung Quốc, đó là Tuyên bố về ứng xử của các bên ở Biển Đông (DOC) vào tháng 11/2002. Văn kiện này đặt ra 4 biện pháp xây dựng lòng tin và 5 hoạt động hợp tác tự nguyện. Tuy nhiên, ASEAN đã tái cam kết với việc đạt được một COC. DOC đã tái khẳng định rằng “việc thông qua một bộ quy tắc ứng xử ở Biển Đông sẽ thúc đẩy hơn nữa hòa bình và ổn định ở khu vực và nhất trí làm việc, trên cơ sở đồng thuận, hướng tới việc cuối cùng đạt được mục tiêu này”.

Chỉ mất hơn 2 năm thảo luận trước khi ASEAN và Trung Quốc đạt được thỏa thuận về các điều khoản tham chiếu cho Nhóm công tác chung ASEAN-Trung Quốc (JWG) để thực thi DOC. Tại cuộc họp đầu tiên của JWG vào tháng 8/2005, ASEAN đã trình dự thảo Đường lối chỉ đạo thực thi DOC. Điểm 2 của bản dự thảo của ASEAN, trong đó kêu gọi các cuộc tham vấn ASEAN trước cuộc họp với Trung Quốc, đã chứng minh một điểm mấu chốt. Một khoảng thời gian 6 năm nữa dành cho các cuộc thảo luận không liên tục và việc trao đổi lần lượt 21 bản dự thảo đã diễn ra trước khi có thể đạt được thỏa thuận cuối cùng. ASEAN một lần nữa đã nhượng bộ và thay đổi cách diễn đạt của điểm 2 thành ASEAN sẽ “thúc đẩy đối thoại và tham vấn giữa các bên”.

Tháng 7/2011, sau sự nhượng bộ của ASEAN, Đường lối chỉ đạo thực thi DOC cuối cùng đã được thông qua. Ngoại trừ việc thay đổi cách diễn đạt của điểm 2 và việc bổ sung một điểm mới rằng các hoạt động và dự án được tiến hành trong khuôn khổ DOC phải được thông báo cho Hội nghị bộ trưởng ASEAN-Trung Quốc, đường lối chỉ đạo cuối cùng giống từng câu chữ với bản dự thảo do ASEAN đệ trình năm 2005. Ngay cả với việc thông qua Đường lối chỉ đạo này, Trung Quốc vẫn nhấn mạnh rằng các tranh chấp chủ quyền và quyền tài phán này chỉ có thể được giải quyết song phương bởi các bên có liên quan trực tiếp.

Tháng 1/2012, tại cuộc họp đầu tiên của các quan chức cấp cao ASEAN và Trung Quốc ở Bắc Kinh, đã có sự nhất trí thiết lập 4 ủy ban chuyên gia về nghiên cứu khoa học hàng hải, bảo vệ môi trường, tìm kiếm cứu nạn và tội phạm xuyên quốc gia. Các ủy ban này được dựa trên 4 trong số 5 hoạt động hợp tác được đưa vào DOC năm 2002. Điều đáng kể là không có ủy ban chuyên gia nào về an toàn hàng hải và thông tin liên lạc trên biển được thiết lập.

Những “ổ gà” trên chặng đường dài, 2012-2013

Ngay sau khi Đường lối chỉ đạo thực thi DOC được thông qua, các quan chức ASEAN đã quay trở lại mục tiêu ban đầu của họ là đạt được thỏa thuận về một COC. Ban đầu, Trung Quốc đã có động thái bác bỏ bất kỳ nỗ lực nào của các thành viên ASEAN nhằm đơn phương soạn thảo một COC; sau đó Trung Quốc đã tìm cách làm trì hoãn tiến trình. Tuy nhiên, các quan chức ASEAN đã tiếp tục và sau 7 cuộc họp đã đạt được thỏa thuận về các yếu tố then chốt được đưa vào dự thảo Bộ quy tắc ứng xử của ASEAN. Văn kiện này đã chính thức được thông qua bởi một cuộc họp các quan chức cấp cao ASEAN được tổ chức tại Phnom Penh từ ngày 6-7/7/2012. Ngày 9/7, các ngoại trưởng ASEAN đã nhất trí thông qua “Các yếu tố được đề xuất của một Bộ quy tắc ứng xử khu vực của ASEAN ở Biển Đông (COC) giữa các nước thành viên ASEAN và Cộng hòa nhân dân Trung Hoa”. Các quan chức cấp cao ASEAN đã ngay lập tức nhóm họp với những người đồng cấp Trung Quốc và nhất trí bắt đầu thảo luận về COC vào tháng 9.

Thành tích đáng chú ý của ASEAN đã nhanh chóng bị làm suy yếu bởi những sự kiện bất thường tại Hội nghị hẹp các ngoại trưởng ASEAN (AMM) được tổ chức vào tối ngày 9/7. Ngoại trưởng Campuchia Hor Nam Hong, với tư cách Chủ tịch ASEAN, đã có bước đi chưa từng có tiền lệ là nhiều lần đưa ra phán quyết rằng 2 đoạn văn về Biển Đông trong dự thảo tuyên bố chung là các vấn đề song phương và phải bị xóa bỏ. Cuối cùng, ông đã rời khỏi hội nghị, và kết quả là lần đầu tiên trong lịch sử 45 năm của mình, các bộ trưởng ngoại giao ASEAN đã không đưa ra được tuyên bố chung. Trung Quốc đã lợi dụng sự xáo trộn của ASEAN để không thực hiện thỏa thuận của nước này nhóm họp với các quan chức cấp cao ASEAN để bắt đầu các cuộc thảo luận về COC.

Giữa những sự tố cáo lẫn nhau diễn ra sau AMM lần thứ 45 của ASEAN, Ngoại trưởng Indonesia Marty Natalegawa đã khởi xướng các cuộc tham vấn với những người đồng cấp ASEAN của ông và nhanh chóng đạt được một thỏa thuận về Nguyên tắc 6 điểm của ASEAN về Biển Đông. Một lần nữa ASEAN tiếp tục cuộc tìm kiếm sự thực thi đầy đủ DOC và việc ký kết một COC khu vực. Phản ứng trước việc này, Ngoại trưởng Trung Quốc Dương Khiết Trì đã tuyên bố tại một cuộc họp báo ở Jakarta rằng Trung Quốc sẵn sàng làm việc với ASEAN để thực thi DOC và làm việc hướng tới việc cuối cùng thông qua COC “trên cơ sở đồng thuận”.

Năm 2013, Thái Lan đã đảm nhận vai trò quốc gia điều phối ASEAN trong quan hệ với Trung Quốc và đã nêu lên vấn đề Biển Đông. Tháng 1/2013, cương vị Chủ tịch ASEAN đã được chuyển từ Campuchia sang cho Brunei và nhà ngoại giao chuyên nghiệp Lê Lương Minh của Việt Nam đã thay thế Surin Pitsuwan để giữ chức Tổng thư ký ASEAN. Cả hai đều cam kết ưu tiên khôi phục các cuộc thảo luận với Trung Quốc về COC. Ngày 22/1/2013, không có sự tham vấn trước với các nước ASEAN khác, Philippines đã chính thức đệ trình bản Thông báo và trình bày yêu sách hợp pháp để thiết lập một Tòa trọng tài theo Phụ lục VII của Công ước Liên hợp quốc về luật biển (UNCLOS).

Những diễn biến này đã làm thay đổi động lực của năm trước đó và Bắc Kinh đã có phản ứng phù hợp. Đầu tháng 4/2013, tại Cuộc tham vấn các quan chức cấp cao ASEAN-Trung Quốc lần thứ 19, Trung Quốc đã tuyên bố sẵn sàng bắt đầu các cuộc thảo luận với ASEAN về một COC vào cuối năm đó. 2 tháng sau, ASEAN đã triệu tập AMM lần thứ 46 ở Brunei và đưa ra một thông cáo chung trong đó tuyên bố: “Chúng tôi mong đợi sự can dự tiếp tục với Trung Quốc trong việc thực thi đầy đủ và hiệu quả DOC trên mọi phương diện của nó. Chúng tôi sẽ tiếp tục tiến hành các hoạt động và dự án hợp tác chung đã được 2 bên nhất trí phù hợp với Đường lối chỉ đạo thực thi DOC. Chúng tôi nhấn mạnh sự cần thiết duy trì động lực tích cực cho đối thoại và tham vấn sau Các cuộc tham vấn quan chức cấp cao ASEAN-Trung Quốc lần thứ 19 và Nhóm công tác chung ASEAN-Trung Quốc lần thứ 8 về việc thực thi DOC. Tính đến tầm quan trọng của dịp kỷ niệm 10 năm Quan hệ đối tác chiến lược ASEAN-Trung Quốc năm 2013, chúng tôi trông đợi các cuộc tham vấn chính thức giữa ASEAN và Trung Quốc ở cấp SOM về COC với mục tiêu là đạt được việc ký kết sớm một Bộ quy tắc ứng xử ở Biển Đông, mà sẽ giúp tăng cường hòa bình, ổn định và sự thịnh vượng ở khu vực.

Phản ứng của Trung Quốc với ASEAN là thận trọng. Đầu tháng 8/2013, Ngoại trưởng Vương Nghị đã đến thăm Malaysia, Thái Lan, Lào và Việt Nam. Ông Vương đã tuyên bố tại một cuộc họp báo vào ngày 5/8 rằng Trung Quốc và ASEAN mới chỉ “nhất trí tổ chức các cuộc tham vấn [khác với các cuộc đàm phán] về việc xúc tiến tiến trình về ‘Bộ quy tắc ứng xử ở Biển Đông (COC)’ trong khuôn khổ thực thi ‘Tuyên bố về ứng xử của các bên ở Biển Đông (DOC)’”… Ông Vương sau đó đã cảnh báo rằng các bên phải có những kỳ vọng hợp lý, các cuộc đàm phán phải được dựa trên sự đồng thuận, sự can thiệp từ bên ngoài phải được ngăn chặn, và tất cả các bên phải đi theo cách tiếp cận từng bước một.

Ngày 13/9/2013, Trung Quốc và ASEAN đã tổ chức các cuộc tham vấn đầu tiên về COC trong phạm vi JWG về việc thực thi DOC tại một cuộc gặp giữa các quan chức cấp cao ở Tô Châu, Trung Quốc.

Hội nghị thượng đỉnh lần thứ 23 của ASEAN nhóm họp vào ngày 9/10/2013 ở Brunei. Tuyên bố của chủ tịch tán thành thông cáo chung của các ngoại trưởng và “giao nhiệm vụ cho các bộ trưởng của chúng ta tiếp tục làm việc tích cực với Trung Quốc trên con đường tiến về phía trước để sớm ký kết Bộ quy tắc ứng xử ở Biển Đông (COC) trên cơ sở đồng thuận”.

Chặng đường dài của ASEAN đẩy nhanh nhịp độ, 2014-2017

Trong năm 2014 và 2015, ASEAN và Trung Quốc tiếp tục có sự tiến triển trong các biện pháp nhằm để thực thi DOC. Chẳng hạn, tại SOM ASEAN-Trung Quốc lần thứ 12 được tổ chức tại Quảng Ninh, Việt Nam, ngày 9/6/2014, các quan chức cấp cao đã thảo luận về bản chất của COC cũng như các cách tiếp cận để thiết kế nó lần đầu tiên. Họ cũng đã đi đến nhất trí phác thảo các đường lối chỉ đạo cho một đường dây nóng để phản ứng trước các sự việc cấp bách trên biển và hoàn thiện cách diễn đạt của Tuyên bố chung ASEAN-Trung Quốc về việc thực thi Bộ quy tắc ứng xử cho những cuộc đụng độ ngoài ý muốn trên biển (CUES). Cuối cùng, SOM đã thảo luận những sự chuẩn bị cho một cuộc gặp đặc biệt giữa các ngoại trưởng của các nước này.

SOM ASEAN-Trung Quốc tiếp theo về DOC được tổ chức ở Thành Đô, Trung Quốc, từ ngày 19-20/10/2015. Các quan chức cấp cao “đã nhất trí duy trì động lực của các cuộc tham vấn chính thức thường xuyên và làm việc hướng tới sớm ký kết một COC trên cơ sở đồng thuận”. Ngày 21/11/2015, Hội nghị thượng đỉnh ASEAN-Trung Quốc lần thứ 18 được tổ chức ở Kuala Lumpur. Tuyên bố của chủ tịch “nhấn mạnh tầm quan trọng của việc duy trì hòa bình, an ninh và ổn định cũng như bảo vệ quyền tự do hàng hải và hàng không ở Biển Đông” và tái khẳng định “cam kết của chúng tôi đối với việc đảm bảo thực thi đầy đủ và hiệu quả toàn bộ Tuyên bố về ứng xử của các bên ở Biển Đông (DOC): xây dựng, duy trì và gia tăng sự tín nhiệm và lòng tin với nhau; tự kiềm chế trong việc tiến hành các hoạt động; không viện tới việc đe dọa hoặc sử dụng vũ lực; và các nước có chủ quyền có liên quan trực tiếp giải quyết những bất đồng và tranh chấp của họ thông qua các biện pháp hòa bình, bao gồm thông qua các cuộc tham vấn và đàm phán hữu nghị, tuân thủ luật pháp quốc tế trong đó có Công ước Liên hợp quốc về luật biển năm 1982 (UNCLOS 1982)”.

Mong muốn của ASEAN hối thúc Trung Quốc đẩy nhanh nhịp độ các cuộc tham vấn về COC đối lập với sự miễn cưỡng của Bắc Kinh tại Hội nghị đặc biệt ngoại trưởng Trung Quốc-ASEAN được tổ chức ở Côn Minh ngày 14/6/2016. Đồng chủ tịch hội nghị này là Trung Quốc và Singapore, với vai trò nước điều phối của ASEAN với Trung Quốc. Trước hội nghị, các ngoại trưởng ASEAN đã thông qua một thông cáo báo chí thể hiện sự thất vọng của họ: “Chúng tôi lưu ý rằng 2016 là một cột mốc đối với quan hệ ASEAN-Trung Quốc khi nó đánh dấu dịp kỷ niệm lần thứ 25 quan hệ đối thoại ASEAN-Trung Quốc. Chúng tôi mong muốn được làm việc với Trung Quốc để đưa quan hệ hợp tác ASEAN-Trung Quốc lên tầm cao mới. Nhưng chúng tôi cũng không thể phớt lờ những gì đang diễn ra ở Biển Đông vì đó là một vấn đề quan trọng trong quan hệ và sự hợp tác giữa ASEAN và Trung Quốc. Đó là bối cảnh diễn ra Hội nghị đặc biệt ngoại trưởng ASEAN-Trung Quốc hôm nay”.

Trung Quốc rất không hài lòng với thông cáo báo chí này vì Bắc Kinh từ lâu đã lập luận rằng vấn đề Biển Đông là một vấn đề song phương không liên quan đến ASEAN. Do đó, Trung Quốc đã gây áp lực ngoại giao nặng nề lên các ngoại trưởng ASEAN để họ từ bỏ thông cáo báo chí của mình và thay vào đó nhất trí với một tuyên bố gồm 10 điểm của Trung Quốc. Campuchia đã sẵn lòng đóng vai trò đồng minh với sự độc đoán của Trung Quốc và phá vỡ sự đồng thuận của ASEAN. Hội nghị đặc biệt kết thúc trong sự lộn xộn. Ngoại trưởng Singapore rời hội nghị sớm thay vì tham dự cuộc họp báo chung. Malaysia, Philippines và Việt Nam sau đó đã công bố bản sao của thông cáo báo chí, được truyền thông các nước này đăng tải.

Ngày 12/7/2016, Tòa trọng tài xét xử các tuyên bố chủ quyền mà Philippines đệ trình chống lại Trung Quốc đã đưa ra phán quyết đồng thuận chống lại Trung Quốc trên tất cả ngoại trừ một vấn đề. Trung Quốc sau đó đã đẩy mạnh việc tuyên truyền công kích tính trung thực của các thẩm phán và cơ sở pháp lý của phán quyết của họ.

Ban đầu chỉ có 2 thành viên ASEAN là Philippines và Việt Nam đưa ra các tuyên bố công nhận phán quyết theo đúng tên gọi của nó. Từ đó đến nay, mọi thành viên ASEAN đều đã sử dụng cách nói quanh co là “các tiến trình pháp lý và ngoại giao”. Rodrigo Duterte, tổng thống Philippines mới đắc cử, đã đặt sang một bên phán quyết để xoa dịu, nếu không muốn nói là lấy lòng Trung Quốc.

Chuyên gia Kavi Chongkittavorn lập luận thuyết phục rằng “vị thế nói chung của ASEAN ở Biển Đông đã được củng cố” sau phán quyết. Ông lập luận dựa trên sự giải thích 4 văn kiện được thông qua tại Hội nghị bộ ngoại trưởng ASEAN lần thứ 49 ở Viêng Chăn 12 ngày sau phán quyết:

•Tuyên bố của ngoại trưởng ASEAN nhân dịp kỷ niệm lần thứ 40 Hiệp ước thân thiện và hợp tác ở Đông Nam Á (TAC);

•Thông cáo chung của Hội nghị ngoại trưởng ASEAN lần thứ 49, Viêng Chăn, 24/7/2016;

•Tuyên bố chung của ngoại trưởng các nước thành viên ASEAN và Trung Quốc về việc thực thi đầy đủ và hiệu quả Tuyên bố về ứng xử của các bên ở Biển Đông (ngày 25/7/2016); và

•Tuyên bố chung của ngoại trưởng các nước thành viên ASEAN về duy trì hòa bình, an ninh và ổn định ở khu vực.

Kavi kết luận rằng ASEAN đã đạt được một lập trường đồng thuận mới về vấn đề Biển Đông và điều này “bất ngờ tạo ra một tình huống cùng thắng cho các bên liên quan” và với sự trở lại của Philippines, sức mạnh đàm phán của ASEAN đã gia tăng và “đã nối lại tiến trình hàn gắn quan hệ ASEAN-Trung Quốc…”.

Tháng sau đó, các quan chức cấp cao Trung Quốc và ASEAN gặp mặt ở Trung Quốc để tham dự cuộc họp lần thứ ba trong năm, giữa họ đã đạt được tiến triển đáng chú ý trong 3 lĩnh vực. Thứ nhất, họ đã thông qua đường lối chỉ đạo cho một đường dây nóng để sử dụng trong các tình huống khẩn cấp trên biển. Thứ hai, họ đã nhất trí rằng CUES được áp dụng đối với Biển Đông. Thứ ba, họ đã nhất trí hoàn thiện một dự thảo khung cho COC trước thời điểm giữa năm 2017.

Sự đồng thuận mới của các ngoại trưởng ASEAN đã được tán thành bởi Hội nghị thượng đỉnh được tổ chức tại Viêng Chăn từ ngày 6-7/9. Các nhà lãnh đạo ASEAN cũng đã hoan nghênh việc thông qua Tuyên bố chung ASEAN-Trung Quốc về DOC, Tuyên bố chung ASEAN-Trung Quốc về việc ứng dụng bộ quy tắc ứng xử cho những cuộc đụng độ ngoài ý muốn trên biển ở Biển Đông, và Đường lối chỉ đạo cho việc liên lạc đường dây nóng giữa các quan chức cấp cao của bộ ngoại giao các nước thành viên ASEAN ở Trung Quốc để phản ứng trước những tình huống khẩn cấp trên biển trong việc thực thi Tuyên bố về ứng xử của các bên ở Biển Đông.

Lần gần đây nhất ASEAN xem xét các vấn đề ở Biển Đông là tại Hội nghị thượng đỉnh ASEAN lần thứ 29, được tổ chức tại Manila vào cuối tháng 4/2017 dưới sự chủ trì của Tổng thống Duterte. Đã có sự tranh luận kịch liệt giữa các nhà lãnh đạo về cách diễn đạt của dự thảo tuyên bố của chủ tịch, đặc biệt là về việc Trung Quốc quân sự hóa các đảo nhân tạo gần đây.

Tuyên bố cuối cùng do chủ tịch đưa ra đã rất cố gắng xoa dịu Trung Quốc. Phần về Biển Đông đã được tóm gọn trong 2 đoạn, nhắc lại các phát biểu chính sách trong quá khứ. Tuyên bố lưu ý một cách ôn hòa rằng “chúng tôi đã ghi nhận những mối quan ngại được bày tỏ bởi một số nhà lãnh đạo về những diễn biến gần đây ở khu vực” thay vì “những mối quan ngại nghiêm trọng” được lưu ý trong năm 2016 chẳng hạn như việc cải tạo đất, leo thang các hoạt động và quân sự hóa. Một lần nữa ASEAN đã lược bỏ phần nhắc tới phán quyết của Tòa trọng tài, mặc dù đoạn thứ 7 kêu gọi “tôn trọng đầy đủ các tiến trình pháp lý và ngoại giao”.

Điều gì đang chờ đợi phía trước?

Tính đến tháng 7/2017, sự tiến bộ trong việc thực thi 5 lĩnh vực hợp tác được đề xuất trong DOC năm 2002 (bảo vệ môi trường biển, nghiên cứu khoa học biển, an toàn hàng hải và liên lạc trên biển, tìm kiếm cứu nạn và đấu tranh chống tội phạm xuyên quốc gia) mới chỉ ở giai đoạn khởi đầu. Thỏa thuận áp dụng CUES cho Biển Đông là một điểm khởi đầu tốt để xử lý vấn đề an toàn hàng hải và liên lạc trên biển; nhưng CUES không bao hàm các hoạt động của các tàu cảnh sát biển, vốn là chủ thể vi phạm chính trật tự tốt đẹp trên biển. Vẫn chưa rõ đường dây nóng sẽ hoạt động hiệu quả như thế nào trong việc xử lý các sự cố như sự việc các tàu Trung Quốc tấn công ngư dân Việt Nam xảy ra ở vùng biển gần quần đảo Hoàng Sa ngày 18/6/2017 được đưa tin gần đây.

Trung Quốc và ASEAN đang ở tư thế sẵn sàng bước vào một thời kỳ kéo dài của các cuộc tham vấn về bộ quy tắc ứng xử mà sẽ đem lại một cơ chế hiệu quả để quản lý các tranh chấp biển ở Biển Đông. Tuy nhiên, COC sẽ không xử lý các tuyên bố chủ quyền cạnh tranh nhau và các tranh chấp về quyền tài phán trên biển. Những vấn đề này chỉ có thể được giải quyết bằng các cuộc đàm phán trực tiếp giữa các nước có liên quan. Điều này gần như không có khả năng xảy ra.

Một bản sao của cái dường như là Dự thảo khung COC ASEAN-Trung Quốc không nhắc tới phạm vi bao trùm địa lý, cách thức duy trì sự tôn trọng chủ quyền khi chủ quyền bị tranh chấp, cách thức giải quyết các bất đồng trong việc diễn giải COC sắp tới, cách thức giải quyết các tranh chấp khi chúng nảy sinh và cách thức buộc các bên tuân thủ. Những thiếu sót này sẽ phải được giải quyết trong COC cuối cùng. Các nhà ngoại giao ASEAN bí mật kể lại rằng Trung Quốc nhấn mạnh rằng COC chỉ được bao gồm quần đảo Trường Sa và không bao gồm quần đảo Hoàng Sa và bãi cạn Scarborough. Như đã lưu ý ở trên, phạm vi bao trùm địa lý là một vấn đề tranh cãi lớn khi các bản dự thảo COC được trao đổi vào năm 2000. 
ASEAN và Trung Quốc sẽ phải giải quyết các bất đồng về trạng thái pháp lý của COC. Trung Quốc được cho là phản đối một COC mang tính ràng buộc pháp lý và muốn COC được ký kết bởi các ngoại trưởng. Có tin ASEAN muốn COC được các cơ quan lập pháp quốc gia phê chuẩn và được ký thác cho Liên hợp quốc.

Về lập trường của ASEAN, điều cần lưu ý là tuyên bố của các ngoại trưởng ASEAN về TAC được thông qua năm 2016 đã lưu ý rằng hiệp ước này “là bộ quy tắc ứng xử then chốt quản lý quan hệ giữa các nước” và rằng mọi bên trong đó có các bên tham gia ở bên ngoài Đông Nam Á phải “tiếp tục tôn trọng đầy đủ và thúc đẩy việc thực hiện hiệu quả TAC”. Đáng kể hơn, các ngoại trưởng ASEAN cũng đã nhất trí “thăm dò một công cụ có tính ràng buộc pháp lý dựa trên TAC cho khu vực rộng lớn hơn”.

Tuy nhiên, cuối cùng, ASEAN và Trung Quốc sẽ phải điều chỉnh những lời khẳng định bảo vệ luật pháp quốc tế và Công ước Liên hợp quốc về luật biển mà họ đã nhiều lần lặp lại sao cho phù hợp với sự mù quáng của họ về các vấn đề trên biển liên quan đến phán quyết mang tính ràng buộc của Tòa trọng tài (được đưa ra theo Phụ lục VII của UNCLOS). 
Nếu lấy quá khứ làm phần mở đầu, việc Trung Quốc coi thường phán quyết và liên tục quân sự hóa các cấu trúc địa hình ở Biển Đông đồng nghĩa với việc chặng đường dài của ASEAN hướng tới một COC vẫn sẽ bị kéo dài.

Carlyle A. Thayer là Giáo sư Danh dự trường New South Wales, Học viện Quốc phòng Úc, Canberra, ông cũng là giám đốc của Thayer Consultancy. Bài viết được đăng trên Maritime Issues.

Trần Quang (gt)